经济下，各地方之间在经济上少有往来，整个国家结构松散，太平年间还好，可一到乱世，叛乱独立割据便难以遏制。
以东汉为例，按照当时的人口规模、经济条件，一个县的独立武装力量不过几千人，一个郡最多十几个县。以一个郡的实力，想搞独立难度很大，即使胆大独立，中央政府派兵镇压的难度要小得多。
张角兄弟虽然早已死去，但是黄巾余部再次作乱。刘焉建议，由于天下兵寇不息，应该重设“州牧”，以重其权。由监察官变成了一州的最高军事行政长官，可以招募自己的军队，其地位是权力超过“郡守”，年薪也追平了两千石。
而此时，中国的行政分级机构已经从秦时期的郡县制两级别转变成州郡县制的三级机构，一州之地可以说是形成一方割据势力，三国的乱世就是从刘焉上书改“刺史”为“州牧”开始的。