度的精髓，在于行政体系和监察体系的互相独立。这种精髓也体现在官员的任命上，刺史普遍比较年轻，官职小，任期短，在地方上没有太多的根基。也正因为刺史的这些特点，反而对各郡太守形成了强大的威慑力。这也跟当前我国实行的巡视制度，有异曲同工之妙。
当然，任何事情都有其两面性，刺史制度也不例外。由于刺史直接同皇帝接触，又能决定地方官员的进退走留，甚至是生死存亡，对应的，手中的权力越来越大。长时间得不到纠正，慢慢地，越来越积重难返。
西汉后期，尽管刺史的主要职权名义上并未变化，但在具体执行公务时，很多刺史却做出了一些超出自身职权的事情。比如镇压暴乱。处置流民等等，不断侵占各郡太守的权力。这个阶段，刺史开始由监察官逐步转向地方行政长官，刺史的地方官化进程悄悄拉开了帷幕。
一旦像刘焉建议的这样，把刺史变成州牧，统管一州的军政，就形成了很强大的地方势力，逐渐有资本和中央政府叫板了。
待到王莽篡汉称帝后，为增强地方实力，以便于镇压地方叛乱，正式将刺史改制为州牧。这个由刺史进化来的州牧，不仅有行政管理、统兵作战的权力，并且被授予大将军称号，爵位还可以世袭。
至此，最初的刺史制度，终于发生了量变到质变的变化，形成了监察官向地方行政长官的实质性转变。光武帝刘秀创立东汉王朝后，一定程度上对州牧制度进行了反思，于建武十八年，改州牧为刺史。刺史职权也大体恢复为监察。
只是东汉初期的改革，并没有彻底解决刺史制度的弊端。相反，东汉初期刺史的权力，行事的方便，远远强于西汉时期。加上王莽当政期间遗留下来的恶劣影响，刺史地方官化进程逐步加快。
东汉灵帝时期，政治腐败，各地反政府武装暴动风起云涌。中央政府力不从心，不得不加强地方实力，以应对时局。这种背景下，刺史改州牧的言论死灰复燃。
这种言论，主要的观点有两派：一派认为，一般都是大官节制小官，可刺史作为小官，反过来节制郡守这样的大官，不符合政治秩序；另一派认为，天下大乱，必须要有资深望重的人去震慑，只是资深望重的人不能仅仅是刺史，必须得改为州牧，以示隆重。
州牧制度是分封诸侯国制度的变种，本质上极易造成地方势力过大。东汉末年，正是因为州牧制度，客观上导致了群雄割据的混乱局面。
州牧制度之所以会导致军阀割据，主要是因为在农业
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