十四万人为职业军人，不用参与屯田。但他们家庭的待遇比屯田军的家庭要高，如果他们的家庭参与屯田，他们需要和国家以八比二的比例瓜分收成，只需要上交两成。但西凉军仍然可以领取饷钱。简而言之，西凉军的待遇还是不变，但其家庭的待遇比军屯者的家庭的待遇高一些。
但是刘范的野心并不止于此。刘范深知，现在的西域就是一片荒芜。虽然现在的西域生态环境比起后世好得多，沙漠化没有后世那么疯狂，还有很多可以开垦出来的土地。但是西域长久以来一直都被当做放牧的草地，直到解放后，新中国在新疆建立了兵团制度，着手在新疆进行有计划的大规模农业开发，新疆才从牧区开始转变为农业区。
现在的西域虽然是得天独厚的牧区，天山和伊犁河流域极其有利于放牧牛马，但仍然没有被大规模的开发过，可谓是一片处女地。要想让流民在西域扎根，就要对西域进行有计划、大规模的开垦。要想开垦如此广阔的西域，就必然需要动员起流民，让他们去开垦西域。这又需要一整套高效的动员机制。
而刘范现有的动员机制，除了募役法外，就什么都不剩了。募役法为宋朝丞相王安石所创，其精髓旨在于农忙时节，让本该参与徭役的百姓出一笔钱免除徭役，抽出手去收获粮食。但是流民穷得连吃的都没有，哪里能达到募役法的要求？
这让刘范困扰不已。田丰、卢植、贾诩三名国士，以及其他的臣属们也对此束手无策。危难关头，还是要依靠自己。刘范灵机一动，想起了美国总统罗斯福的妙计。经济危机后，美国失业率居高不下。为了解决失业问题，罗斯福采取了以工代赈的方法。以工代赈，就是让需要接受赈济的民众，让他们自愿参与到国家的大型工程建设中来，用为国家工作来换取赈济。以工代赈不仅在短时间内解决了经济危机中严重的失业问题和社会救济问题，还帮助美国趁机建设了许多重要的工程设施。不论是对民众，还是对国家，都是双赢的结果，可谓是举世无双的良策。
现在刘范面临的难题几乎和罗斯福一样，他也需要解决失业问题和社会救济问题，以及还要展开大规模的建设活动。所以，刘范在会议上提出了以工代赈的策略，顿时让整个议事堂沸腾了起来。议事堂中的所有人，都是万中无一的人才，自然看得出以工代赈策的好处，而看不出半点坏处。
所以，刘范决定，在对进入西域定居的流民实施屯田制之前，先用以工代赈法来赈济流民，并把流民编成队伍，有组织有计划地任用他们对处女地西域进行
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