公尤其是丞相的权力太大，基本就是一人掌一国军政的情况，很容易出现权臣专权的情况，董卓、曹操，都是以丞相之职，行帝王之实。九卿官员分工也不够明确，行政效率太差了，必须加以改进。
军制也比较混乱，哪个将军应该带多少兵都没有详细的规定，，每个营的君主编制人数有多少，也都不一样，很容易出现吃空饷的情况。还有很多地方是以将军来统辖一地军政，很容易让将领拥兵自重。军功赏罚制度也不够明确，很容易出现凭诸将喜好行赏罚之事的情况，这些也都需要改动。
刘协知道自己现在势力还弱小，妄自改动官制和军制，会触动很多人的利益。自己现在还没有能力，进行那么大的变法改革。不过自己可以先进行一些小的改革，刘协准备的第一步就是军队编制改革。尤其是有裴元绍编练新军的好机会，自己正可以在新军中实验新的军队编制，打造一个模板出来！
汉朝的军队编制：每五个人有一个伍长；两个伍为什，每十个人有一个什长；五什为队，每五十个人有一个队率；两个队为一屯，每一百人有一个屯长；两个屯为一个曲，每两百人有一个军侯；两个曲成一部，每四百人有一个军司马。
前面的基础编制涉及到军种构成等问题，编制配比还比较合理。但是到了营这一级别，便非常乱了，一营有几部人马，编制很混乱，没有定数。营算是最大的基础编制了，营之上便成军，战时一来，非常不易管理，而来，军令传达也不快捷。
就比如一营人马为五部，就是两千人来说，十万大军，便是五十各营。将领便是五十个校尉或者司马，如果是临时聚集在一起的话，恐怕诸将连将官们都没认识完，仗就已经打完了，还谈什么管理和迅速传达军令呢？
刘协改革军制，基础军制不动，只是改个别名字，通俗易懂，好记一些，方便称呼和传达军令。新军编制：每五个人有一个伍长；两个伍为什，每十个人有一个什长；五什为队，每五十个人有一个队长；两个队为一中队，每一百人有一个中队长；两个中队为一个大队，每两百人有一个大队长；两个大队成一营，每四百人有一个营长。
上述这些算是军队的基础编制，在往上便是军队的高等编制，五个营为一团，编制两千人设一个团长；三个团为一旅，编制六千人设一个旅长；三个旅为一师，编制一万八千人加上一个直属的骑兵团两千人，共两万人设一师长；两万人足够应付寻常战事，平时以师为最大编制；遭逢大战时，三个师成一军，编制共六万人设军长；若
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