秦汉之时，乡亭制度也是一种很重要的地方机构。只不过乡是乡，亭是亭，这是两级机构。
汉书：乡六千六百二十二，亭二万九千六百三十五。
乡有乡三老、里父老，助成乡里教化，乡里自治稳定地方。
而亭，十里为一亭，秦汉之时亭设立十分广泛，但却主要负责的是地方治安。
乡、里、亭，秦汉时的这三个乡里地方组织，各有侧重，甚至是互不统属的。罗成重设亭，但实际上却又与汉的亭不同。
如今他要重设的亭，却是建在乡这一级上，而且是等于把原来的乡和亭的功能结合到一起。
“将乡亭长、巡检、典签、签书、联防队长、民兵队长皆定为吏，流外吏员，联防队和和民兵防队，皆需由退伍之军人担任。而亭长、巡检、典签和签书，则自县吏员中选用。可立下规定，在乡里任职表现优异者，一年一考，三年一大考，四考皆优者，可升为县衙之各房曹佐，或录事。”
罗成还特别加了一句，这些乡亭的吏员，享有和县曹佐吏一样的薪水待遇。
而此前皇帝又曾定过制度，吏员经过考核之后，表现优秀者，考满后便能升迁。官员有九品十八阶三十等，而吏员也有流外九品十八阶，当升到吏员顶级后，也可以参加吏部铨选考试，合格者一样可能授任为官。
所以说，大秦的官制与之前又有不同的，虽说以前各朝也并不是官吏完全不通，但吏与官的界线越来越明显，越来真难跨越，可现在本朝却是完全打破了这条界线，留下了一个通道，每个吏员都有机会可以跨越。
出现这样的改变，当然也跟本朝皇帝与一众开国勋臣们以寒门为主有关。
而现在，皇帝要增加乡一级的吏员，一个乡增加六个吏，这可是正编吏，比起那些连吏流都入不了的胥役，不知道强多少倍，况且还是享受县曹佐级待遇呢。
而乡亭六吏以下的属员，则就属于胥役了。
出身于底层的罗成很清楚，就算以前的朝廷讲皇权不下乡，只到县一级。但实际上，一个县衙里，正官虽才几个，但是胥吏役员众多，是很惊人的。
与其不清不楚的，倒不如正式的下派到乡一级，设立正编，明确职事。否则县一级，好多事情处理不过来，也是稀里糊涂的当糊涂官。
想当初罗成做个捕役，手底下就能有一票帮闲，而一个快班就有十个捕役。衙门还有三班，另外还有六房。
每个朝廷正编的吏，其实就相当于
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