回鹘人正式划为襄人后，除了有少量限制以外，其他方面和华人差不多，享受同等的财税政策，维持着半自治状态。
苏武城建立以后，不断有汉人和回鹘人到此定居，汉人将内地的产品运到这里出售，再购买当地的马匹、牛羊到内地贩运，活跃了当地商贸，回鹘人不需要再远赴苏尼城交易。
甚至有些汉人在当地办起了皮革、毛纺之类的工厂，还开设了一些餐馆、旅店、杂货店，吸引了不少回鹘人前来务工、购物，苏武城逐渐成为一个活跃的塞外城市。
安西都护齐茂林，也带着六千护兵，从沙州向西域进发，军事部考虑到后续镇西军要参加远征，就从秦陇道的地方兵力中抽调三千人，配发燧发枪，作为安西都护府的直属团，另外从镇西军抽调三千人作为先头部队参与护送任务。
齐茂林一行沿途受到西域诸小国的欢迎，一直行进到天山北坡的车师前部一带，选择在头屯河西岸建城，取西域归化唐朝之意，命名为归化城（今新疆昌吉市）。
齐茂林选择在归化城建立安西都护府有两点考虑，一是唐朝已经规划远期通往西域的铁路，元稹要求他在规划路线上选址建城；二是归化城位于天山北坡，降雨加上天山融雪，水源相对丰富，周围适合开垦为耕地。
综合考虑，齐茂林认为归化城是西域都护府的理想驻地，以后交通方便、粮食充足，繁华起来指日可待。
安西都护府的边界，朝廷已有定论，西到葱岭，南到昆仑山，东到古玉门关，东北到阿尔泰山，西北到阿拉套山。
齐茂林认为，西域境内小国林立，没有必须要再大规模的拆分，仅将较大的龟兹和车师后部一分为二，其他的小国就地改为领，共设了十二个领，称为西域十二领。
根据改制需要，原来设置的伊州、西州，还有其他小国，都改成了领，各领的五人政务会成员，尽量保留各地原来的官员，但是必须要由安西都护府重新任命。
相应的，西域人也全部改成了襄人，划分为西域族群，每人也要起一个四字的襄人姓名，制作绿色的襄人户口本和身份牌。
没想到在确认襄人身份时，起了一些风波。原来在西域的绿洲地区，早先曾经有一些汉人移民到此，这些人和当地人通婚以后，身份长期游离在汉人和西域人之间。
原来还区别不大，现在突然都被划为襄族，这些人认为自己是汉人，应该被划为华族，纷纷跑到归化城的安西都护府反映情况。
齐茂林接到这些
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